Ι. Περιοδολόγηση της θεσμικής εξέλιξης του άρθρου 70 του Κ.Δ.Δ.

Μέχρι το έτος 2013, με το άρθρο 70 του Κ.Δ.Δ., προβλεπόταν σε κάθε περίπτωση το απαράδεκτο, της άσκησης δεύτερης προσφυγής από τον ίδιο προσφεύγοντα κατά της αυτής πράξης ή παράλειψης. Εξ αντιδιαστολής, η άσκηση προσφυγής κατά άλλης πράξης, δεν προσέκρουε στον ως άνω απαγορευτικό κανόνα, ακόμη κι αν η προσβαλλόμενη είχε ταυτόσημο περιεχόμενο με την πράξη που είχε προσβληθεί με την πρώτη προσφυγή[1]. Με το άρθρο 83 του ν. 4139/2013, κάμφθηκε ο προαναφερόμενος κανόνας, εισάγοντας την κατ’ εξαίρεση δυνατότητα άσκησης δεύτερης προσφυγής κατά της αυτής πράξης ή παράλειψης, όταν η πρώτη έχει απορριφθεί για τυπικούς λόγους. Για δε, την διακρίβωση της σειράς των προσφυγών, ως πρώτης και δεύτερης, λαμβάνεται υπόψη ο χρόνος καταθέσεως αυτών και όχι ο χρόνος εκδικάσεώς τους.

Στη ρύθμιση του άρθρου 83 του ν. 4139/2013 οδηγήθηκε ο νομοθέτης, 5 έτη μετά την εισαγωγή αντίστοιχης διάταξης για το ένδικο βοήθημα της αγωγής, με τον ν. 3659/2008[2], για λόγους πληρέστερης διασφάλισης του δικαιώματος δικαστικής προστασίας και ενιαίας αντιμετώπισης των ενδίκων βοηθημάτων που απορρίφθηκαν για τυπικούς λόγους, όπως επισημαίνεται στην οικεία αιτιολογική έκθεση. Σημειώνεται ότι, μολονότι ο νομοθέτης προβαίνει στη θέσπιση ευθείας ρύθμισης για το ένδικο βοήθημα της προσφυγής, ατυχώς επικαλείται -εξ απόψεως «παραγωγικών αιτίων» της βουλήσεώς του- την αναλογία με τις εν ισχύι διατάξεις για το ένδικο βοήθημα της αγωγής[3]. Το ατυχές της ιδιότυπης αυτής αναλογίας, έγκειται, όχι μόνο στη μη ύπαρξη αναλογίας όταν το ζήτημα ρυθμίζεται ευθέως στον νόμο -άλλως θα αρκούσε η διατύπωση ότι «τα οριζόμενα στην παρ. 2 του άρθρου 76 του Κ.Δ.Δ. εφαρμόζονται αναλογικά και στο ένδικο βοήθημα της προσφυγής»- αλλά πρωτίστως, στον όλως διαφορετικό λειτουργικό χαρακτήρα των δυο αυτών ενδίκων βοηθημάτων.

Σε αρμονία εξάλλου, με την εκπεφρασθείσα βούληση του νομοθέτη, περί αναλογίας με τα οριζόμενα επί ασκήσεως δεύτερης αγωγής (άρθρο 76 Κ.Δ.Δ.), ο ν. 4139/2013 έθεσε προθεσμία επανάσκησης της προσφυγής ίση με την οριζόμενη προθεσμία για την άσκηση της δεύτερης αγωγής και ίση με την προθεσμία άσκησης της πρώτης προσφυγής (εξήντα ημέρες), με αφετηρία την επίδοση της τελεσίδικης απόφασης. Ωσαύτως, η δεύτερη προσφυγή ασκείται εντός εξήντα ημερών από την ημερομηνία κοινοποίησης της δικαστικής απόφασης, για τις εξ ορισμού τελεσίδικες αποφάσεις, ήτοι τις πρωτόδικες ανέκκλητες αποφάσεις (άρθρο 92 παρ. 2 Κ.Δ.Δ.), τις πρωτόδικες αποφάσεις που δεν υπόκεινται σε έφεση, καθώς δικάζονται από το Διοικητικό Εφετείο σε πρώτο και τελευταίο βαθμό και τις αποφάσεις του Διοικητικού Εφετείου, ως δευτεροβάθμιου Δικαστηρίου. Αναφορικά με τις πρωτόδικες εκκλητές αποφάσεις, σε περίπτωση που η απόφαση κοινοποιηθεί προ της παρελεύσεως τριετίας, η δεύτερη προσφυγή θα πρέπει να ασκηθεί το αργότερο εντός εκατόν είκοσι ημερών από της κοινοποιήσεως, δηλαδή, σε κάθε περίπτωση, εντός του δεύτερου εξηκονθημέρου που ακολουθεί τις εξήντα ημέρες που απαιτούνται μετά την κοινοποίηση της απόφασης για την τελεσιδικία της, ενώ στην περίπτωση που η απόφαση δεν κοινοποιηθεί εντός τριών ετών από την έκδοσή της και εκ του λόγου τούτου καταστεί τελεσίδικη, εντός εξήντα ημερών από την κοινοποίηση που θα χωρήσει μετά την παρέλευση της τριετίας[4]. Σε κάθε περίπτωση, για την εκ νέου άσκηση του ενδίκου βοηθήματος, δεν είναι αναγκαίο να έχει χωρήσει προηγουμένως επίδοση της τελεσίδικης απόφασης, το δίμηνο δε, από την επίδοση της τελεσίδικης απόφασης, συνιστά το απώτατο χρονικό όριο πέραν του οποίου δεν επιτρέπεται η άσκηση δεύτερης προσφυγής κατ’ επίκληση του άρθρου 70 Κ.Δ.Δ. και των εξ αυτού πλεονεκτημάτων (ΣτΕ 1570/2012, ΣτΕ 2941/2011, ΣτΕ 2754/2000)[5].

Με το άρθρο 24 του ν. 4274/2014, το πεδίο εφαρμογής της εξαίρεσης που εισήχθη με τον ν. 4139/2013, περιεστάλη, εξαιρώντας -άρα επιστρέφοντας στον βασικό κανόνα του απαραδέκτου- τις περιπτώσεις της εκπρόθεσμης πρώτης προσφυγής, καθώς και εκείνες, που σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 28 παρ. 3, 139A και 277 παρ. 1 του Κ.Δ.Δ., εκλήθη ο προσφεύγων να συμπληρώσει τις τυπικές ελλείψεις και δεν το έπραξε. Η αναγκαιότητα αυτής της τροποποίησης υπαγορεύτηκε, σύμφωνα με την οικεία αιτιολογική έκθεση, από «λόγους ασφάλειας δικαίου, που συναρτώνται με την οριστικότητα των διοικητικών καταστάσεων και αποφυγής επανόδου διαδίκων, στους οποίους δόθηκε η ευκαιρία συμπλήρωσης τυπικών παραλείψεων». Είναι προφανές, ότι ο νομοθέτης, αναφερόμενος σε «οριστικότητα των διοικητικών καταστάσεων», υπαινίσσεται την αρχή της νομιμότητας των διοικητικών πράξεων[6] και την ανάγκη ταχείας και οριστικής δικαιοδοτικής εκκαθάρισης των διαφορών που προκύπτουν από τη δικαστική αμφισβήτησή τους, πράγμα στο οποίο συμβάλλει, από δικονομικής απόψεως, και η θέσπιση σύντομης προθεσμίας ασκήσεως προσφυγής.

Τέλος, με το άρθρο 25 παρ. 1 του ν. 4509/2017, συμπληρώθηκε η εξαίρεση της εξαίρεσης, που εισήχθη με το άρθρο 24 του ν. 4274/2014, δίχως να εισάγεται εν τοις πράγμασι κάποια νέα περίπτωση. Η νέα ρύθμιση, κόμισε θεσμικά την έμφαση του νομοθέτη στην δυνατότητα ασκήσεως δεύτερης προσφυγής για οποιονδήποτε τυπικό λόγο, πλην των ρητώς εξαιρουμένων, διευκρινίζοντας συνάμα στην αιτιολογική έκθεση, ότι η εν λόγω διάταξη εφαρμόζεται σε όλες τις διαφορές, συμπεριλαμβανομένων και των φορολογικών.

Η διάταξη του άρθρου 70 Κ.Δ.Δ. συνεπώς, τροποποιήθηκε σε διάστημα τεσσάρων ετών, συνολικά τρεις φορές. Οι παρεμβάσεις στις οποίες προέβη ο νομοθέτης, μετά τον ν. 4139/2013, είχαν κατά μείζονα λόγο διορθωτικό χαρακτήρα, με γνώμονα τη διασφάλιση της ισορροπημένης εφαρμογής, ενός δικονομικού κανόνα, που αναπτύχθηκε στο δίπολο της απόλυτης απαγόρευσης και της ευρύτατης δικονομικής ευχέρειας. Στην πραγματικότητα όμως, η κάμψη του κανόνα του απαράδεκτου ασκήσεως δεύτερης προσφυγής, ήταν μια τολμηρή επιλογή του νομοθέτη, ο οποίος -σχεδόν υπερβατικά- άμβλυνε την τυπικότητα που χαρακτηρίζει το διοικητικό δίκαιο.

ΙΙ. Νομολογιακά και τελολογικά δεδομένα

Τα πλείστα όσα ζητήματα εγέρθηκαν κατά το χρονικό διάστημα εφαρμογής της διάταξης του άρθρου 70 Κ.Δ.Δ. και πρωτίστως, η άστοχη αναλογία που επιδιώχθηκε να εγκαθιδρυθεί με το ένδικο βοήθημα της αγωγής, άγουν την κρίση περί της συνταγματικότητας της διατάξεως, ενώπιον της Ολομέλειας του Ανώτατου Ακυρωτικού Δικαστηρίου, δυνάμει της αριθ. 2460/2021 παραπεμπτικής αποφάσεως του Στ΄ Τμήματος του ΣτΕ.

Είναι γεγονός, ότι το άρθρο 70 Κ.Δ.Δ. εφαρμόστηκε από τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια με ιδιαίτερη ελαστικότητα. Τούτο ήταν -νομικά τουλάχιστον- αναπόδραστο, καθώς η ίδια η γραμματική διατύπωση του νόμου αντέβαινε στην πραγματική βούληση του νομοθέτη, τουλάχιστον όπως αυτή αδρά υπονοήθηκε στην αιτιολογική έκθεση του ν. 4139/2013. Πιο συγκεκριμένα, η ρητή εξαίρεση από τη δυνατότητα ασκήσεως δεύτερης προσφυγής, μόνο εκείνων των περιπτώσεων που ο προσφεύγων είχε κληθεί να συμπληρώσει τις τυπικές ελλείψεις, δυνάμει των άρθρων 28 παρ. 3, 139A και 277 παρ. 1 του Κ.Δ.Δ., οδηγούσε στο να γίνονται αποδεκτές δεύτερες προσφυγές σε περιπτώσεις που ο προσφεύγων δεν κατέθετε κανένα νομιμοποιητικό έγγραφο (ακόμη κι αν είχε αιτηθεί και λάβει επ’ ακροατηρίω ρητή προς τούτο προθεσμία) ή δεν είχε υποβάλλει το απαιτούμενο παράβολο, εφόσον δεν είχε κληθεί να προβεί σε συμπλήρωση των ελλείψεων.

Εν ολίγοις, ο «αμελής» προσφεύγων, που δεν είχε καταθέσει τα νομιμοποιητικά του έγγραφα στο Δικαστήριο ή το οριζόμενο παράβολο, δικαιούτο να έχει μια δεύτερη δικαιοδοτική ευκαιρία, σε αντίθεση με τον σαφώς επιμελέστερο προσφεύγοντα, που παρότι είχε καταθέσει τα νομιμοποιητικά του έγγραφα ή το παράβολο εμπροθέσμως, τούτα παρουσίαζαν κάποιες ελλείψεις, τις οποίες, κληθείς, δεν συμπλήρωσε. Ενόψει των ανωτέρω, η εξαίρεση από τη δυνατότητα ασκήσεως δεύτερης προσφυγής θα έπρεπε να ισχύει και να εφαρμόζεται όχι μόνο στις περιπτώσεις κλήσης του προσφεύγοντος προς συμπλήρωση ελλείψεων, αλλά, a fortiori, σε εκείνες τις περιπτώσεις, που ο προσφεύγων δεν είχε προβεί στην κατάθεση των απαιτούμενων εκ του νόμου νομιμοποιητικών εγγράφων ή παραβόλου, άποψη η οποία δεν υιοθετήθηκε από τη νομολογία των διοικητικών δικαστηρίων (ΔΕφΑθ 1168-9/2021, ΔΠρΑθ 13112/2020, ΔΠρΑθ 10186/2020, ΔΠρΑθ 7448/2020, ΔΠρΑθ 7362/2020, ΔΠρΑθ 3492/2020, ΔΠρΑθ 3163/2020, ΔΕφΑθ 169/2018, contra ΓΝΜΔ ΝΣΚ 43/2017).

Πέραν όμως των συνήθων περιπτώσεων τυπικών ελλείψεων, που αφορούν στη νομιμοποίηση του υπογράφοντος δικηγόρου ή στο παράβολο, τα δικαστήρια αντιμετώπισαν και άλλες περιπτώσεις τυπικών μεν ελλείψεων, αλλά με πολύ πιο ουσιαστικό χαρακτήρα: την έλλειψη εννόμου συμφέροντος και την αοριστία των λόγων της προσφυγής.

Το Διοικητικό Πρωτοδικείο Αθηνών με την αριθ. 561/2019 απόφασή του, έκρινε ως παραδεκτώς ασκηθείσα, δεύτερη προσφυγή των ιδίων προσφευγόντων κατά σιωπηρής άρνησης, δεχόμενο ότι η απόρριψη της πρώτης προσφυγής, λόγω έλλειψης εννόμου συμφέροντος των προσφευγόντων, που συνιστά όρο του παραδεκτού της προσφυγής (ΣτΕ 1108/2016), αποτελεί τυπικό λόγο, που δεν υπάγεται στις ρητά αναφερόμενες στη διάταξη του άρθρου 70 Κ.Δ.Δ. παρ. 1 εδ. δεύτερο περιπτώσεις. Ωστόσο, η κατάγνωση του παραδεκτού της ασκήσεως δεύτερης προσφυγής, όταν η πρώτη έχει απορριφθεί για λόγους ελλείψεως εννόμου συμφέροντος, ελλοχεύει τον κίνδυνο καταστρατηγήσεως του σκοπού του νόμου, παρέχοντας τη δυνατότητα επαναπροσβολής της πράξης και επιμήκυνσης του διαστήματος της διοικητικής εκκρεμότητας, άνευ πρακτικού αποτελέσματος, καθώς η διάγνωση της ελλείψεως εννόμου συμφέροντος ενέχει (και) ουσιαστική κρίση. Εξάλλου, ουδόλως είναι προφανές, ότι η διατύπωση του νόμου περί «οποιουδήποτε τυπικού λόγου» περικλείει άνευ ετέρου άπασες τις προϋποθέσεις του παραδεκτού του ενδίκου βοηθήματος της προσφυγής, και όχι μόνο τις διαδικαστικού χαρακτήρα τυπικές ελλείψεις που, ως εκ της φύσεώς τους, μπορούν να καλυφθούν ή να συμπληρωθούν εκ των υστέρων, με την άσκηση νέας προσφυγής (διάκριση μεταξύ ανίατου και ιάσιμου δικονομικού απαράδεκτου αντίστοιχα).

Προσέτι, η αοριστία των λόγων της προσφυγής δεν αναλογεί με την αοριστία της αγωγής, καταδεικνύοντας με τον πλέον χαρακτηριστικό τρόπο την λειτουργική διαφορά των δυο ενδίκων βοηθημάτων και συνάμα το άστοχο (absurdum) των διακηρύξεων της αιτιολογικής εκθέσεως που συνόδευε τον ν. 4139/2013. Έτσι, η προσφυγή ασκείται για πολύ συγκεκριμένους λόγους, ενώ η αγωγή κατατείνει στην καταψήφιση της αξιούμενης παροχής ή στην αναγνώριση της αντίστοιχης αξίωσης. Η αποδοχή του παραδεκτού της ασκήσεως δεύτερης προσφυγής, όταν η πρώτη έχει απορριφθεί ως αόριστη (ΔΠρΧαν 2/2021, ΔΠρΧαν 649/2020, ΔΠρΘεσ 8390/2020, ΔΕφΑθ 1393-1397/2017, ΔΕφΑθ 1137-1139/2017), δύναται να οδηγήσει στην εργαλειοποίηση του ενδίκου βοηθήματος, με σκοπό την χρονική παρέκταση της δικαστικής αμφισβήτησης, ενώ ταυτόχρονα θέτει σε ευμενέστερη θέση τον προσφεύγοντα που δεν επικαλέστηκε κάποιον ορισμένο λόγο προσφυγής έναντι του προσφεύγοντα που, μεταξύ άλλων αορίστων λόγων, επικαλέστηκε και έναν ορισμένο λόγο, πλην όμως αβάσιμο. Σε αυτήν την περίπτωση, ο πρώτος προσφεύγων, ο οποίος δεν επικαλέστηκε ούτε έναν ορισμένο λόγο, θα μπορεί να επανέλθει με δεύτερη προσφυγή ενώπιον της Δικαιοσύνης, δυνατότητα την οποία στερείται ο δεύτερος προσφεύγων για τους δικούς του αόριστους λόγους.

Μάλιστα, ειδικά στην περίπτωση της αοριστίας, είναι προφανές, ότι το δικόγραφο της πρώτης με τη δεύτερη προσφυγή θα αποκλίνει σημαντικά, καθώς με τη δεύτερη προσφυγή θα πρέπει να θεραπεύεται η αοριστία της πρώτης. Τούτη η απόκλιση όμως, υπερακοντίζει την νομοθετική βούληση περί παροχής μιας δεύτερης ευκαιρίας δικαιοδοτικής κρίσης επί του αυτού ζητήματος, καθώς ουδόλως πρόκειται τελικά, για το αυτό ζήτημα. Τα ανωτέρω νομικά θέματα απασχόλησαν το Διοικητικό Πρωτοδικείο Χανίων στην υπ’ αριθ. 220/2021 απόφασή του, το οποίο διατύπωσε προς το Συμβούλιο της Επικρατείας, το εξής προδικαστικό ερώτημα: «αν, κατά την έννοια του άρθρου 70 παρ.1 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, όπως η παράγραφος αυτή αντικαταστάθηκε ολόκληρη από το άρθρο 24 του ν. 4274/2014 (Α΄ 147/14.7.2014) και μετέπειτα το δεύτερο εδάφιό της αντικαταστάθηκε από το άρθρο 25 παρ.1 του ν. 4509/2017 (Α΄ 201/22.12.2017), επιτρέπεται η άσκηση δεύτερης προσφυγής από τον ίδιο προσφεύγοντα κατά της ίδιας διοικητικής πράξης (ή παράλειψης), όταν η πρώτη προσφυγή έχει απορριφθεί τελεσιδίκως ως αόριστη (λόγω πλήρους αοριστίας όλων των λόγων της).»

ΙΙΙ. Ερμηνευτικές προκλήσεις της ΣτΕ Τμ Στ΄ (5μ) 2460/2021

Το ΣτΕ, με την πρόσφατη απόφαση του Στ΄ Τμήματος με αριθ. 2460/2021, υπερέβη τα δικονομικά όρια του παραδεκτού της ασκήσεως δεύτερης προσφυγής, θέτοντας το θέμα σε Συνταγματικό επίπεδο. Για την ακρίβεια, σημείο εκκίνησης αποτέλεσε η δυσαρμονία μεταξύ του γράμματος της διάταξης και του σκοπού του νομοθέτη. Το Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο, με πρόταγμα τη δικονομική αρχή της άπαξ ασκήσεως των ενδίκων βοηθημάτων, φώτισε τους αυξημένους κινδύνους που ενεδρεύουν για την καταστρατήγηση του πλαισίου κανόνων περί του παραδεκτού της προσφυγής. Στη βάση των ανωτέρω σκέψεων, κρίθηκε ότι «η ρύθμιση περί ασκήσεως δεύτερης προσφυγής αντίκειται στη συνταγματική αρχή της ασφάλειας του δικαίου, την απορρέουσα από την αρχή του κράτους δικαίου και ιδίως από τις διατάξεις των άρθρων 2 παρ. 1 και 25 παρ. 1 εδ. α΄ του Συντάγματος, καθώς και στην κατά το Σύνταγμα (άρθρα 4 παρ. 1 και 20 παρ. 1) υποχρέωση του νομοθέτη να διασφαλίζει αφενός μεν την ουσιαστική ισότητα στη διαδικαστική και δικονομική μεταχείριση των διαδίκων, αφετέρου δε την αποτελεσματική παροχή δικαστικής προστασίας και την ορθολογική προς τούτο οργάνωση της Δικαιοσύνης (και ειδικότερα της Διοικητικής Δικαιοσύνης κατά τα άρθρα 94 και 95 Συντάγματος).».

Η κυριότερη επισήμανση όμως, αφορά στο πραγματικό της αχθείσας ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας υπόθεσης, καθώς επρόκειτο για περίπτωση απαραδέκτου της πρώτης προσφυγής, λόγω μη υπογραφής του δικογράφου της από δικηγόρο. Η κατάφαση, ως δεύτερης, της προσφυγής που ασκήθηκε κατόπιν απορρίψεως της πρώτης, λόγω μη υπογραφής του δικογράφου από δικηγόρο, έρχεται σε αντίθεση με την πάγια νομολογία του Ανωτάτου Ακυρωτικού. Και τούτο διότι, η απαγόρευση της άσκησης δεύτερης προσφυγής προϋποθέτει έγκυρη άσκηση του ενδίκου βοηθήματος, περίπτωση που δεν υφίσταται επί δικογράφου, το οποίο στερείται των απαιτούμενων, κατά νόμο, για το κύρος του στοιχείων, όπως όταν το δικόγραφο της προσφυγής υπογράφεται όχι από δικηγόρο, αλλά μόνο από τον προσφεύγοντα (ΣτΕ 3491/2000, ΣτΕ 949/1999, ΣτΕ 4704/1986, ΣτΕ 325/1983)[7]. Παρόμοια, έχει κριθεί, ότι δεν κωλύεται η άσκηση δεύτερης προσφυγής όταν η πρώτη δεν κατατέθηκε στην αρμόδια αρχή, αλλά εστάλη σε αυτή ταχυδρομικώς (ΣτΕ 3315/1986), όταν απορρίφθηκε η προσφυγή ως προώρως ασκηθείσα (ΔΕφΑθ 3319/2005), καθώς και όταν ασκήθηκε ενώπιον του ΣτΕ ως αίτηση ακυρώσεως (ΔΕφΑθ 2697/1993)[8], εκτός αν το ένδικο βοήθημα που ασκήθηκε στο ΣτΕ παραπέμφθηκε για να δικαστεί ως προσφυγή στο αρμόδιο διοικητικό δικαστήριο (ΣτΕ 1154/2011)[9]. Η εξαίρεση δε, της μη εγκύρως (κατά τις νόμιμες διατυπώσεις) ασκηθείσας προσφυγής από την απαγόρευση ασκήσεως δεύτερης προσφυγής και συνακόλουθα η δυνατότητα ασκήσεως εγκύρως προσφυγής, ουδόλως συνεπάγεται τη διακοπή της (αρχικής) εξηκονθήμερης προθεσμίας για την άσκηση της προσφυγής. Υπό τα ανωτέρω δεδομένα, η κρίση της πρόσφατης απόφασης του Τμήματος, καθιστά τη διαγνωσθείσα αντισυνταγματικότητα ακόμη πιο κατηγορηματική.

Δεν πρέπει άλλωστε να παροράται το γεγονός, ότι η αρχική, προ του έτους 2013, ρύθμιση περί απαραδέκτου ασκήσεως δεύτερης προσφυγής, ακόμη κι όταν η πρώτη προσφυγή είχε απορριφθεί για τυπικούς λόγους, είχε τεθεί επανειλημμένα στη βάσανο του Συμβουλίου της Επικρατείας, δίχως να αμφισβητηθεί η συνταγματικότητά της (ΣτΕ 2801/2018, ΣτΕ 1003/2018, ΣτΕ 2122/2013, ΣτΕ 4351- 2/2012, ΣτΕ 220/2009, ΣτΕ 1701/2007, ΣτΕ 1734/2005, ΣτΕ 3491/2000, ΣτΕ 949/1999, ΣτΕ 2549/1998, ΣτΕ 3311/1997, ΣτΕ 1847/1993 κ.ά).

Δηλονότι, η αδυναμία του άρθρου 70 Κ.Δ.Δ. να ανταποκριθεί στην πραγματική βούληση του νομοθέτη, οφείλεται εν πολλοίς στις παλινωδίες και τις αμετρίες του ίδιου του νομοθέτη. Έτσι, η θέσπιση μιας απροϋπόθετης και απόλυτης εξαίρεσης το έτος 2013, έχοντας ως γνώμονα τα συμβαίνοντα με το ένδικο βοήθημα της αγωγής, οδήγησε στην άτακτη περιστολή του εξαιρετικού κανόνα ένα μόλις έτος μετά, δίχως όμως την πρόβλεψη ασφαλιστικών δικλείδων για την διασφάλιση της δικονομικής (και ουσιαστικής) ισότητας και της ισότιμης τελικά άσκησης του δικαιώματος δικαστικής προστασίας. Οι αιτιολογικές εκθέσεις των νομοθετικών τροποποιήσεων δε, δεν φαίνεται να είχαν λάβει υπόψη την πιθανότητα καταστρατήγησης της διατάξεως και συνακόλουθα τον αντίκτυπο στη δικαιοδοτική λειτουργία και την αξιοπιστία της διοίκησης. Τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια από την πλευρά τους, ερειδόμενα στο γράμμα της διάταξης, συμμετείχαν ενεργά στην ελαστικοποίηση των δικονομικών προϋποθέσεων για την άσκηση της δεύτερης προσφυγής. Μοιραία, το άρθρο 70 Κ.Δ.Δ. παρ. 1 εδ. δεύτερο, αναδείχτηκε σε όχημα παράκαμψης των κανόνων του παραδεκτού της προσφυγής, αντιστρατευόμενο ευθέως και καθέτως στις αρχές που επέβαλαν την θέσπισή του. Το Συμβούλιο της Επικρατείας, με την πρόσφατη απόφασή του, επιδιώκει να οριοθετήσει μια ευρεία δικονομική παρέκκλιση στις συνταγματικές μας ράγες, αποδεικνύοντας εν τοις πράγμασι -δια της παραπομπής στην Ολομέλεια- την σπουδαιότητα του ζητήματος για την εν γένει εύρυθμη λειτουργία της διοικητικής δικαιοσύνης.

[1] Μαρινάκης Π., Διοικητική Δικονομία Ερμηνεία κατ’ Άρθρο, Άρθρο 70 ν. 2717/1999, επιμ. Χρυσανθάκης Χ., 3^η έκδ., εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2017, σ. 194.

[2] Με την παρ. 1 του άρθρου 8 του ν. 3659/2008, προστέθηκε παρ. 2 στο άρθρο 76 Κ.Δ.Δ. -αναριθμούμενης της υφιστάμενης παρ. 2 σε 3- ως εξής: «2. Κατ` εξαίρεση επιτρέπεται η άσκηση δεύτερης αγωγής όταν η πρώτη έχει απορριφθεί τελεσιδίκως για λόγους τυπικούς. Η αγωγή αυτή ασκείται εντός Προθεσμίας εξήντα (60) ημερών από την κοινοποίηση της τελεσίδικης Απόφασης και τα αποτελέσματα της άσκησης της ανατρέχουν στο χρόνο άσκησης της πρώτης.».

[3] Στη συνοδεύουσα την υπόψη νομοθετική ρύθμιση αιτιολογική έκθεση, αναφέρονται τα εξής: «Κατά την προϊσχύσασα ρύθμιση του άρθρου 76 παρ. 1 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας αποκλειόταν η άσκηση δεύτερης αγωγής με το αυτό αντικείμενο από τον ίδιο ενάγοντα, ακόμη και σε περιπτώσεις στις οποίες η πρώτη αγωγή είχε απορριφθεί για λόγους τυπικούς και η αξίωση δεν είχε υποπέσει ακόμη σε παραγραφή. Με το άρθρο 8 του ν. 3659/2008 τροποποιήθηκε η πιο πάνω ρύθμιση, ως αδικαιολόγητη και αντίθετη στη γενική δικονομική αρχή που συνάγεται από τα άρθρα 222 του Κώδικα Πολιτικής Δικονομίας και 29 παρ. 2 του π.δ. 341/1978, επιτράπηκε έτσι η άσκηση νεότερης αγωγής όταν η πρώτη έχει απορριφθεί τελεσιδίκως για τυπικούς λόγους, τάχθηκε, ωστόσο, ταυτοχρόνως στον ενάγοντα και συγκεκριμένη επαρκής προθεσμία για την άσκηση της νεότερης αγωγής, προκειμένου να μη διαιωνίζεται η σχετική εκκρεμότητα. Με τη ρύθμιση αυτή, κατ’ αναλογία με τις εν ισχύι διατάξεις του άρθρου 76 Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, επιδιώκεται η δυνατότητα θεραπείας περιπτώσεων απόρριψης προσφυγής για τυπικούς λόγους, ώστε, πέραν των άλλων, να αποτρέπεται η ιδιαίτερα δυσμενής συνέπεια που προκαλείται από την απόρριψη αυτή και να διασφαλίζεται πληρέστερα το δικαίωμα δικαστικής προστασίας των διαδίκων. Επιτυγχάνεται, εξάλλου, για την ταυτότητα του λόγου και για λόγους ασφάλειας δικαίου το ενιαίο της αντιμετώπισης ενδίκων βοηθημάτων που απορρίφθηκαν για τυπικό λόγο.».

[4] Τότσης Χρ., Κώδικας Διοικητικής Δικονομίας και Διοικητικής Διαδικασίας, 9^η έκδ., εκδ. Τότση, Αθήνα 2018, σ. 173.

[5] Μαρινάκης Π., Διοικητική Δικονομία Ερμηνεία κατ’ Άρθρο, Άρθρο 70 ν. 2717/1999, ό.π., σ. 194.

[6] Σπηλιωτόπουλος Επ., Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, 14^η έκδ., εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2011, σ. 88-89: «Σύμφωνα με την αρχή της νομιμότητας, που αποτελεί ειδικότερη εφαρμογή της αρχής του κράτους δικαίου, η δράση της δημόσιας διοίκησης ρυθμίζεται από τους γραπτούς κανόνες κάθε πηγής που ισχύουν στην ελληνική έννομη τάξη, τις γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου, τους νομολογιακούς κανόνες και τα διοικητικά έθιμα. Το σύνολο των κανόνων αυτών συνιστούν το «μπλοκ της νομιμότητας». […] Κύρια συνέπεια της παράβασης της αρχής της νομιμότητας είναι η ευδοκίμηση των ασκηθέντων ενδίκων βοηθημάτων και η ακύρωση της διοικητικής πράξης ή της παράλειψης ή η μεταρρύθμιση της πράξης και η αποκατάσταση της ζημίας που προκάλεσε στον διοικούμενο η παράβαση.»

[7] Μωυσίδης Βλ., Κώδικας Διοικητικής Δικονομίας, Κατ’ άρθρο ερμηνεία – νομολογία, 6^η έκδ., εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα 2017, σ. 420.

[8] Μαρινάκης Π., Διοικητική Δικονομία Ερμηνεία κατ’ Άρθρο, Άρθρο 70 ν. 2717/1999, ό.π., σ. 194.

[9] Μωυσίδης Βλ., Κώδικας Διοικητικής Δικονομίας, Κατ’ άρθρο ερμηνεία – νομολογία, ό.π., σ. 421.

* Της Αικατερίνης Γανίδη, Δικηγόρου Παρ’ Αρείω Πάγω

**Δημοσιεύτηκε στο περιοδικό Εφημερίδα Διοικητικού Δικαίου, τεύχος 1/2022